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Por:  Gustavo Reyes

Fotografía: Archivo

Análisis del Proyecto de Ley Económico Urgente

 

 

Casi dos meses se demoró el Presidente Lenin Moreno en enviar a la Asamblea Nacional su Proyecto de Ley económico urgente con el que completaba el Plan Económico  anunciado el pasado 2 de abril en 4 ejes y 14 medidas.  La crisis de la frontera norte, así como la inestabilidad en la cartera de Economía y Finanzas seguramente provocó aquel retraso.  El Proyecto de Ley que ha dado por denominarse Ley Orgánica para el Fomento Productivo, Atracción de Inversiones, Generación de Empleo, y Estabilidad y Equilibrio Fiscal contempla 45 artículos que Reforman a 18 cuerpos normativos, 7 Disposiciones Generales y 14 Disposiciones Transitorias, se lo podría dividir en cuatro partes:

 

1. Normativa para la remisión de intereses, multas y recargos del capital de deudas tributarias y tasas por servicios públicos prestados.

2. Normativa para la creación de vivienda de interés social.

3. Incentivos fiscales para la atracción de inversiones; y,

4. Reformas a 18 cuerpos normativos, entre ellos el Código de Planificación y Finanzas Públicas para la Estabilidad y equilibrio Fiscal.

 

1.- Normativa para la remisión de intereses, multas y recargos del capital de deudas tributarias y tasas por servicios públicos prestados.

 

Se dispone la remisión del 100% de intereses, multas y recargos derivados del saldo de las obligaciones tributarias o fiscales internas, tanto las administradas por el SRI, Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, el IESS, La Agencia Nacional de Tránsito, los servicios de empresas públicas y las tasas por servicios de los Gobiernos Autónomos Descentralizados; siempre que los contribuyentes cancelen la totalidad del capital en los plazos detallados a continuación:

 

 

Análisis

 

El 28 de abril de 2015, la Asamblea Nacional ya aprobó un Proyecto de Ley económico urgente para condonar los intereses, multas y recargos a 21 impuestos, cuyos beneficiaros debían acogerse a dicha remisión en el plazo de 90 días, con lo cual se recaudó alrededor de $845 millones a 17.182 personas jurídicas y se perdonó (el Estado dejo de cobrar por concepto de multas, intereses y recargos) alrededor de $703 millones1.  Han pasado casi tres años y el Servicio de Rentas Internas vuelve a reportar un millonario retraso en la recaudación de impuestos, es así que la deuda reconocida por esta institución, a septiembre de 2017 supera los $4.379 millones.

 

 Lo que nos permite aseverar que en la práctica existe una cultura a la evasión y elusión tributarias y una informalidad en el tratamiento de esta problemática del órgano institucional encargado de desarrollar el papel de gestor de la administración tributaria, por lo que, como diría nuestro pueblo, la calentura no está en las sábanas, lo que significa que la recaudación de tributos desde el anterior régimen adolece de una competencia o capacidad para poder desarrollar su gestión; si tenemos que recurrir a una nueva remisión de intereses, multas y recargos, el mensaje que le estamos dando al evasor, es que puede continuar con su comportamiento puesto que en no muchos años, cuando la deuda esté bastante acumulada volverán a ser remitidos sus intereses, multas y recargos adicionales, por lo cual, la Asamblea Nacional debería pensar en la aprobación de un Código y Tribunal Especial de Procedimientos Tributarios, con operaciones mucho más expeditas que impidan el alargamiento de procesos mediante determinaciones que en el mejor de los casos llegan hasta ocho años.

 

En este sentido, se debería normar que en el plazo de 10 años no existirá una nueva remisión de intereses, multas y recargos, para lograr una disciplina fiscal, también del lado de los contribuyentes; debido a que quienes resultan más beneficiados de estas remisiones no son los pequeños sino los grandes deudores, es así que los 215 Grupos Económicos, tienen una deuda con el SRI que representa $2.371 millones2, es decir, más de la mitad de la deuda que actualmente mantiene por cobrar esta institución, pero estos tan solo representan menos del 1% de los contribuyentes.

 

 Por las razones expuestas, y al considerar que los deudores más grandes con el Estado son las empresas petroleras, como las del Grupo Económico OCP Ecuador, conformado por Andes Petroleum, Consorcio Petrolero Bloque 16, Sinopec Service, Opic, Amodaimi, Oil Company, Repsol, entre otros; mismas que, solo las de este grupo adeudan alrededor de $1.122 millones3, considero que es necesario aprobar una normativa prohibitiva, en el sentido que: las empresas deudoras que no hicieran uso de la remisión establecida en la presente ley no podrán mantener o renovar contratos con el Estado ecuatoriano.

 

 Asimismo, muchos nos preguntamos, cuál es el beneficio para los que si cumplen con las obligaciones tributarias a su debido momento y hacen patria pagando oportunamente sus tributos al Estado, aun si esto les representa falta de liquidez en determinados momentos, por esta razón también propongo que se incorpore un Artículo en el siguiente sentido:

 

 Los sujetos pasivos que se encuentren al día en sus obligaciones tributarias, tendrán preferencia en los mecanismos de selección para contratar con el Estado, lo cual estará establecido en los diversos reglamentos para la adjudicación de contratos con el sector público.

 

2.- Normativa para la creación de vivienda de interés social.-

 

• Se simplifica el proceso administrativo y de tramitología para la aprobación de proyectos de construcción de viviendas de interés social.

• Tarifa cero y devolución del IVA en construcciones de viviendas de interés social.

 

Análisis

 

 Todas las intenciones para impulsar la generación de vivienda de interés social, sin duda deben ser impulsadas desde los diversos actores políticos y económicos, el déficit de vivienda en el Ecuador afecta a más de un millón setecientas mil personas, según diagnóstico del Programa Nacional de Vivienda a noviembre de 20154, aunque según cifras oficiales del INEC, a diciembre de ese mismo año, el hacinamiento, es decir, la residencia de más de 3 personas en una misma habitación, es una problemática que afecta a más de dos millones de ecuatorianos y ecuatorianas5 por lo que es necesario impulsar este tipo de planes, programas y proyectos, en la cual deberán inmiscuirse más los Gobiernos Autónomos Descentralizados de Carchi, Bolívar, Chimborazo y Loja, que según los datos oficiales son las provincias con mayor deficiencia en relación a la vivienda.  Adicional, se debería canalizar este mecanismo, preferentemente, a través de las Cooperativas de Ahorro y Crédito para dinamizar el sector de la economía popular y solidaria que es el que más empleos genera.

 

3.- Incentivos fiscales para la atracción de inversiones.-

 

a) Exoneración de Impuesto a la Renta:

 

• Por 10 años para nuevas inversiones en sectores priorizados fuera de Quito y Guayaquil.

• Por 8 años para nuevas inversiones dentro de Quito y Guayaquil.

• Por 15 años más en el caso de que dichas inversiones se realicen en cantones fronterizos del país.

 

 

Los sectores priorizados son: producción de alimentos frescos, congelados, e industrializados, cadena forestal, agroforestal, y sus productos elaborados; metalmecánica, petroquímica, farmacéutica, turismo, energías renovables incluida, la bioenergía o energía a partir de biomasa, servicios logísticos de comercio exterior, biotecnología y software aplicados y los sectores de sustitución estratégica de importaciones y fomento de exportaciones y servicios.

 

• Por 10 años para nuevas inversiones en el sector industrial

• Por 15 años para nuevas inversiones en industrias básicas

• Por 20 años para nuevas inversiones de industrias básicas en cantones fronterizos.

 

Análisis

 

 La crítica que se ha hecho desde algunos sectores sociales y productivos es que estas medidas no son creadoras de empleo per sé; puesto que, la finalidad más importante de las inversiones es recuperar su capital y obtener una ganancia importante, disminuyendo la mayor cantidad de costos posibles; de ahí la necesidad de que estas inversiones nuevas y productivas coadyuven a paliar la principal problemática que hoy en día tiene el país, la cual consiste en la creación de empleo, hecho que indudablemente se constituye en un círculo virtuoso porque además incrementará la demanda agregada nacional.  En este sentido considero que es necesario dividir el tiempo en el que se otorgarán los beneficios de las exenciones del impuesto a la renta en dos partes iguales:

 

En las ciudades que no son Quito o Guayaquil, se otorgará este beneficio los cinco primeros años hasta que se acentúen estas inversiones y se renovará por cinco años adicionales en el caso de que la nómina de trabajadores que se hayan incorporado en estos emprendimientos desde el primer año en que empiecen a generar utilidades sea ascendente o estable.  Las inversiones que demuestren una línea decreciente en el nivel de empleo durante los cinco primeros años perderán este beneficio.  Para las ciudades de Quito o Guayaquil la división deberá ser de cuatro años en cuatro años.  Adicionalmente, propongo que estos beneficios de exoneraciones estén sujetos al hecho de generar encadenamientos productivos con el sector real de la economía popular y solidaria.

 

Como segundo punto, propongo establecer incentivos al sector de las micro, pequeñas y medianas empresas, “MIPYMES” correspondientes al sector de la economía popular y solidaria.  Según datos de los sectores productivos, de cada diez empleos plenos que se generan en la economía, nueve corresponden al sector privado, pero de esos nueve, siete se crean en el sector de la economía popular y solidaria, por lo que los incentivos deberían estar dirigidos hacia estos sectores, de acuerdo a esto, propongo lo siguiente:

 

Recuperar o potenciar los siguientes programas sociales: desayuno y almuerzo escolar, uniformes escolares, insumos educativos, alimentación hospitalaria, vestuario hospitalario y otros insumos para programas sociales que sean cubiertos en forma exclusiva por empresas pertenecientes al sector real de la economía popular y solidaria.

 

Además, una propuesta interesante para incentivar este sector consistiría en el establecimiento de una tarifa eléctrica “cero” para las MIPYMES durante un año, incrementando la misma en un 25% durante cada año adicional hasta alcanzar el precio real.  Todos estos  incentivos deberán estar sujetos a la condición de incrementar, o al menos, mantener la línea base de empleo.

 

b) Exoneración del ISD para las nuevas inversiones productivas que suscriban contratos de inversión:

 

- Las nuevas inversiones productivas amparadas en un CONTRATO DE INVERSIÓN, tendrán derecho a la exoneración del Impuesto a la Salida de Divisas en los pagos realizados al exterior por concepto de:

 

b.1. Importaciones de bienes de capital y materias primas necesarias para el desarrollo del proyecto, hasta por los montos y plazos establecidos en el referido contrato. Los montos podrán reajustarse en los casos en que hubiere un incremento en la inversión planificada.

 

b.2. Dividendos distribuidos por sociedades nacionales o extranjeras domiciliadas en el Ecuador, después del pago del impuesto a la renta, a favor de beneficiarios efectivos que sean personas naturales domiciliadas o residentes en el Ecuador, accionistas de la sociedad que los distribuye, hasta el plazo establecido en el referido contrato de inversión.

 

Los contribuyentes que reinviertan en activos productivos el 50% de sus utilidades estarán exonerados del pago del Impuesto a la Salida de Divisas por pagos al exterior por concepto de distribución de dividendos a beneficiarios efectivos residentes en Ecuador, del correspondiente ejercicio fiscal.

 

Los exportadores habituales tienen derecho a la devolución de los pagos realizados por concepto de impuesto a la salida de divisas en la importación de materias primas, insumos y bienes de capital, con la finalidad de que sean incorporados en procesos productivos de bienes que se exporten, en un plazo no mayor a noventa (90) días, sin intereses, en la forma, requisitos y procedimientos que el Servicio de Rentas Internas establezca para el efecto, mediante resolución de carácter general. También aplicará respecto del impuesto a la salida de divisas pagado por concepto de comisiones en servicios de turismo receptivo, y otros servicios que se exporten establecidos por el Comité de Política Tributaria, conforme las condiciones y límites que este establezca.

 

 

ESTOS INCENTIVOS SE MANTENDRÁN VIGENTES POR LOS PROXIMOS 24 MESES CONTADOS A PARTIR DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY (DISPOSICIÓN TRANSITORIA SEGUNDA).

 

 Análisis

 

 Es necesario reconocer que un impuesto a la salida de divisas “ISD” podría afectar a las inversiones nuevas para el país, derogar por completo este tipo de impuesto ocasionaría que se ponga en peligro la dolarización, la cual requiere de inversiones y reinversiones, por ello, completamente de acuerdo en que se exonere del ISD, tanto a los pagos que se deban realizar al extranjero por concepto de compra de materias primas e insumos, pago de préstamos y dividendos por concepto de utilidades, pero es necesario mantener un impuesto, que si bien el 5% podría resultar una exageración o desincentivo a las inversiones un 2,5% sería razonable y necesario.

 

c) Reformas a la Ley Orgánica de Incentivos para Asociaciones Público-Privadas y la Inversión Extranjera:

 

• Se incentiva la asociación público privada y la inversión extranjera.

• Permite que se utilicen los fideicomisos mercantiles para los procesos de recaudación y gestión de los recursos provenientes de las actividades empresariales desarrolladas con ocasión de dichos proyectos.

• El Comité Interinstitucional podrá priorizar y aprobar proyectos a través de la modalidad de asociación público-privada, en sectores de interés general de forma directa. En materia de servicios públicos, así como en sectores estratégicos, la aprobación requerirá además del Decreto de excepción del Presidente de la República, en cumplimiento de la Constitución y del artículo 100 del Código Orgánico de Producción Comercio e Inversiones.

 

d) Otros incentivos permanentes.-

 

• Exoneración del impuesto a la Renta por 10 años para administradores u operadores de ZONAS ESPECIALES DE DESARROLLO (ZEDES) y a partir del año 11, se reduce 10 puntos por los siguientes 10 años.

• Exención del impuesto a la Renta aplicable a las utilidades y rendimiento que generan las acciones, participaciones u otros derechos representativos de capital.

• Tarifa única del 8% en la utilidad generada por la venta de acciones, tal utilidad ya no forma parte de la Renta Global

• Exención del pago del impuesto a la Renta generada por la venta o cesión de acciones en empresas o fideicomisos creados para inversión de inmuebles para arrendamiento.

• Se incrementa del 1% al 5% el techo de deducción para el cálculo del impuesto a la renta para las micro, pequeñas y medianas empresas que inviertan en: capacitación técnica, productividad y promoción comercial.

• Para el sector exportador y turístico se podrán deducir hasta el 100% de los costos y gastos destinados a promoción y publicidad.

 

Se potencia las Zonas Especiales de Desarrollo Económico aplicando la exención del Impuesto a la Renta por 10 años a las nuevas inversiones en estas zonas. Podrá autorizarse el establecimiento de zonas especiales de desarrollo económico para la prestación de servicios turísticos, únicamente para el desarrollo de proyectos de complejos hoteleros según la política pública de priorización de cantones o regiones que dicte para el efecto el Consejo Sectorial de la Producción.

 

 

Las zonas especiales de desarrollo económico se constituirán mediante resolución del Consejo Sectorial de la Producción, teniendo en cuenta el potencial crecimiento económico de los territorios.

 

4.- Reformas a 15 cuerpos normativos, entre ellos el Código de Planificación y Finanzas Públicas para la estabilidad y equilibrio Fiscal.

 

De las 15 reformas destaco a dos: La Reforma al Código de Planificación y Finanzas Públicas “COPLAFIP”, para lograr la estabilización macro fiscal en temas de endeudamiento público, y la Reforma a la Ley de Hidrocarburos.

 

En la COPLAFIP  en el “Art 124.- Sostenibilidad fiscal, regla fiscal y límite de endeudamiento.- La programación fiscal contemplará las siguientes reglas:

 

Reglas de sostenibilidad de largo plazo.-

 

a) No se permitirá aprobar un Presupuesto General del Estado con déficit fiscal.

b) Se mantiene el techo de la deuda pública en el 40% del Producto Interno Bruto. En el caso de la necesidad de incurrir en endeudamiento para proyectos de inversión de interés nacional, se requerirá aprobación de la Asamblea Nacional.

c) Los ingresos provenientes de la explotación de recursos petroleros que superen a lo contemplado en el PGE se destinarán a la generación de un fondo de estabilización fiscal.

En caso de que se incumplan estas reglas, el ente rector de las finanzas públicas estará obligado a aplicar el siguiente plan de estabilización fiscal y convergencia hacia el límite de endeudamiento:

 

1.- Estabilización fiscal.- disminuir el gasto primario cada año, hasta alcanzar el equilibrio fiscal en el plazo máximo de tres años. En este período no regirá el límite de endeudamiento público de 40% del PIB.

 

2.- Convergencia hacia el límite de endeudamiento.- Luego del período de estabilización fiscal, el ente rector de las Finanzas Públicas aplicará un plan de fortalecimiento y sostenibilidad fiscal dirigido a que la relación entre el saldo de la deuda pública total y el PIB disminuya en cada planificación cuatrianual hasta al límite establecido en este artículo.

 

Análisis.-

 

En relación a este tipo de reglas, es necesario señalar que un Estado necesita endeudamiento para el financiamiento de sus programas sociales y el crecimiento del tamaño del mismo en función de ir cubriendo las necesidades productivas que se van presentando (inversiones de carreteras, energía, entre otros), para lo cual, es necesario establecer una meta macrofiscal de déficit primario en cero, de tal forma que los ingresos adicionales por petróleo, nuevos servicios o deuda, se destinen exclusivamente a cubrir las grandes obras y proyectos de interés general, y lastimosamente también se deberá destinar un porcentaje a pagar la millonaria deuda que heredamos del correato.

 

Por estas consideraciones, considero correcta la creación de un fondo de los excedentes que provengan del cálculo del precio del barril de crudo, pero se debe establecer con claridad a donde estarán destinados esos recursos, en el sentido de priorizar la inversión social en educación, salud y vivienda.

 

 

Reformas a la Ley de Hidrocarburos

 

“Art. (…).- Participación del Estado en los excedentes de los precios de venta de petróleo.- En los contratos de participación de exploración y/o explotación de hidrocarburos, el porcentaje de la participación del Estado se ajustará en función del precio de referencia y el volumen de producción. A medida que el precio de referencia se incremente, también la participación del Estado se incrementará para controlar los beneficios de la contratista por los excedentes en los precios de venta, en ningún caso la participación del Estado será inferior a la participación original establecida en el contrato.

 

El Estado revisará anualmente sus beneficios, que en ningún caso serán menores a los beneficios de la contratista en concordancia a lo previsto en el artículo 408 de la Constitución de la República.”.

 

Era necesario revisar la forma en la cual se estaban asignando los recursos provenientes de la exportación de petróleo en relación a los contratos por prestación de servicios que cuando baja el precio internacional del crudo, casi no existe ninguna ganancia para el Estado, por ello es otra de las medidas que considero acertadas del Proyecto.

 

 Eliminar las distorsiones como el no reconocimiento de las utilidades de los trabajadores en la contabilidad histórica de las empresas que se beneficiarán de la remisión de los intereses, multas y recargos del Impuesto a la Renta; ampliar dicha remisión a los sectores que sí la necesitan como los agricultores que trabajan con BanEcuador, y a cuya institución no se la ha tomado en cuenta para la remisión, son cosas que deberán revisarse de manera urgente, pero en términos generales, este Proyecto que va dedicado a las grandes inversiones y que seguramente tendrá el apoyo de la mayoría de los legisladores, abre un compás de espera para que los sectores empresariales, con cada vez menos pretextos, empiecen por arrimar el hombro para generar empleo y coadyuvar al desarrollo nacional.

 

Notas:

 

1.  Fuente Servicio de Rentas Internas año 2015.

2.  Servicio de Rentas Internas, 09 mayo de 2017. Ingreso a la página web oficial: http://visoresestadisticos.sri.gob.ec/qap/single/?appid=960cb878-8f59-417e-800e-29f941e2b671&sheet=d4c8b0f3-271f-45e4-9bf3-f02bdd8f2a8a&lang=es-ES

3.  Ibídem.

4.  MIDUVI. Programa Nacional de Vivienda. Quito, noviembre de 2015.

5.  INEC. Encuesta de Condiciones de Vida. Quit, diciembre de 2015, último acceso: http://www.ecuadorencifras.gob.ec//documentos/web-inec/ECV/ECV_2015/

 

 

Especialista en Gerencia para el Desarrollo

Asesor de la Bancada de Integración Nacional

 

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